本報記者 李林《中國青年報》(2014年09月19日03版)
  “如果說《憲法》是其他法律的母法,《立法法》就是‘助產法’,是一個‘助產士’,它幫助母親生出很多健康活潑的孩子。”9月17日,在中國法學會組織召開的《中華人民共和國立法法修正案(草案)》立法研討會上,中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務副秘書長馮玉軍形象地說。
  為了適應立法工作遇到的一些新情況、新問題,不久前,這位“助產士”迎來“手術”——十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒佈施行14年來的首次修正。
  修改有哪些重點和難點?回應了哪些質疑?還存在哪些不足?研討會上,十餘位立法學、憲法學、行政法學、法理學等領域的專家學者提出看法和建議。
  紅頭文件要不要納入《立法法》調控?
  對地方立法權的“放”,是此次《立法法》大修的亮點之一。草案擬將原來49個“較大的市”獨享的地方立法權,下放給全部282個“設區的市”。但不少專家認為,這一亮點還不夠。
  “這次擴容,很多人都歡呼雀躍。”馮玉軍說,但地方立法權的標準不盡合理。“比如廣東的中山市和東莞市,它們不是設區的市,但GDP在全國都是數得上的。而按照這個立法修正案,卻沒有立法權。”馮玉軍說,相反,一些設區的市,GDP很低,卻有立法權。馮玉軍認為,這“說不過去”。
  馮玉軍還提到,像北京的海澱區、朝陽區這樣的“大區”,人口數量不次於其他設區的市,也不次於一些較大的市,給不給它立法權,也應該被考慮。
  “增加地方立法權的標準是什麼?是根據這個地方的人口規模,還是按照經濟總量?”中共中央黨校政法部教授、立法學研究會常務理事封麗霞也表示,到底怎樣來進行設計,此前一直沒有達成比較好的共識。
  “現在把立法權擴大到了設區的市,我覺得力度還不太大。” 封麗霞說,雖然一些地方沒有立法權,但會有很多紅頭文件。她認為,應該把紅頭文件也納入到《立法法》調控的範圍內。
  “縣級政府靠什麼來管理?基本上是靠紅頭文件。”立法學研究會常務秘書長劉一傑也指出了這個問題。“縣級政府是和老百姓接觸最多的,縣官是最難當的,他有很多事情直接和老百姓接觸,但是他卻沒有立法權。”
  馮玉軍認為,在實踐中,縣級政權起的作用非常重大,“對老百姓來講就是天。”因此,他提出,地方立法權的“放”,甚至可以擴大到縣。
  但中國政法大學教授、立法學研究會常務理事舒國瀅則擔心,擴權,可能會給法律的統一性帶來衝擊。“我們國家現在多頭立法、多部門立法的問題還沒解決好,一旦把權力下放,會帶來什麼問題,需要做好評估。”
  此外,舒國瀅還提出另一個擔心:擴權,會不會形成地方法律保護主義?
  “地方可能會通過立法的方式,擴充自己的利益,保護自己的特有權利,這個也要思考清楚。” 舒國瀅說,放到什麼層次,是個大問題,絕不是簡單的放。
  問題法律誰有權提起撤銷?
  那麼,是否有辦法防止地方法律保護主義的形成?不少專家提出,可以通過加強立法監督的途徑來解決。
  “如果立法監督不完善的話,依法立法,防止立法的本位主義,防止地方保護主義,防止立法衝突,在很大程度上只是比較美好的想象。”封麗霞說。
  令封麗霞感到遺憾的是,此次修改中,雖然有強化備案審查相關的闡述,但還是沒有專門的立法監督機構,對立法進行比較專業的、全方位的制約。
  此外,她認為,立法的民主參與、公開,也可以做得更實一些。
  雖然修正案中對立法聽證做了比較細緻的描述,但封麗霞認為,還應該進行制度化的設計。另外,她認為,立法提案權的主體也可以適當擴大範圍。“比如一定數量的普通公民,如10萬、20萬的公民,共同提出一個議案,是不是就可以有提案的權利?”
  中國法學會研究部副主任彭伶則提出,如何撤銷一些不合適的立法,也要有更細緻的規定。“很多地方規章,都是在具體案件中發現有問題。誰有權來提起撤銷?公民個人可不可以?這些都需要解釋清楚。”
  彭伶認為,立法的撤銷還應該設定時間限。“如果沒有期限,也許等到撤銷的時候,這個案子已經結束了,公民個人的權益也已經受到了損害。”
  中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務理事王軼提出,為了督促人大常委會的組成人員和人大代表積極行使職權,他們在常委會討論法律制定修改時的發言,包括人大代表討論的發言,都應該公佈。“只要沒有涉及到國家機密、個人隱私,都應該公佈,供大家查閱,或者在相關的媒體上予以報道。” 王軼認為,這也有利於督促常委和人大代表,在涉及到國計民生的重要法律制定時,踴躍地表達自己的意見和主張。
  行政立法權和人大立法權應明確界定
  除地方立法權擴容外,嚴格控制授權立法,也被視作是此次立法法草案的另一亮點。但研討會上,不少專家認為,權限劃分的問題還有待進一步解決。
  “《立法法》也被稱為‘小憲法’,最關鍵的問題是要完成立法體制的構建,而立法體制的核心問題,就是立法權限的劃分。”封麗霞說,由於立法權限的劃分不是很清晰,導致很多立法的混亂。而此次修改中,人大和行政機關的權限仍然沒有劃分清楚。
  “行政立法權的膨脹和人大立法權的弱化,是大家有目共睹的現象。”封麗霞認為,要充分發揮人大民主立法,並明確界定國家權力機關和行政機關的立法權限。
  “《立法法》修改要解決哪些重點問題?是立法的質量問題,還是立法權限不清的問題?是程序不細的問題,還是技術不高的問題?或者是監督、撤銷等等這些不可操作的問題?”中國社科院法學所所長、立法學研究會副會長李林認為,修改必須先明確指導思想,才能防止出現沒有輕重緩急、主次之分的局面。  (原標題:立法權下放,誰來監督?)
創作者介紹

mission

al04alfwjf 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()